LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HIDRICOS GIRH Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Ingeniero Agrícola: Rómulo Antúnez Antúnez, Cod. 20143829
Estudiante de la Maestría de Gestión de Recursos Hídricos - PUCP
INTRODUCCION
Este ensayo se formula con la finalidad de analizar la implementación del paradigma de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) a 10 años de implementación de la Ley de Recursos Hídricos 28338 y a los 11 años de creación de la Autoridad Nacional del Agua (ANA). Así también, conocer su impacto en el Desarrollo Sostenible de acuerdo al concepto de la Comisión Brundtland que considera que: el desarrollo sostenible son procesos para “satisfacer las necesidades esenciales de generaciones presentes y futuras” con claro énfasis en la satisfacción de necesidades a través del mercado donde la naturaleza pasa de cumplir una función ambiental biocéntrica con valor de uso, pasa a ser considerado como un servicio ecosistémico (antrophocéntrico) con valor de cambio.
Además, el presente documento, busca aportar al debate sobre el concepto central de la implementación de Gestión Integrada de Recursos Hídricos GIRH, su impacto en gestión del agua, los resultados de un sistema social- organizacional para la administración del agua, los problemas crecientes relacionados a la contaminación y la escases creciente del agua por impacto de cambio climático, la gestión de la oferta con seria reducción permanente de la disponibilidad y de la demanda por la creciente necesidad de satisfacer diversos usos de agua, así como el rol de mercado en la provisión de servicios de agua.
1. PRESENTACION
La disponibilidad de los recursos hídricos para diversos usos de la vida y la economía son cada vez más críticas. La oferta de este elemento vital está siendo afectado por el constante cambio en los ecosistemas de almacenamiento y retención de aguas de lluvia. En el Perú, la desglaciación acelerada ha provocado la pérdida del 51% de la superficie glaciar en los últimos 50 años por efecto del cambio climático y, de 20 cordilleras al 2020, sólo conservamos 18; así como por efectos de la agricultura familiar y otras actividades productivas que degradan territorios hídricos donde el agua atmosférico toma contacto con el suelo. Por otra parte, la demanda hídrica es creciente, porque la población urbana se ha multiplicado, las actividades agrarias requieren mayores volúmenes de agua y el uso industrial es más demandante. Sin embargo, a pesar de su importancia, el recurso hídrico disponible está cada vez más contaminado.
Muchos territorios en el Perú y el mundo ya sufren con este desbalance. Por ejemplo, la ciudad de Lima con una tasa de crecimiento poblacional de 1.2 (según INEI) con población actual (2020) de 9.5 millones de al año 2025 de 11´977,120 tiene como principal cuenca proveedora de agua para consumo humano, productivo e industrial más grande del Perú, al Río Rímac, que lleva un caudal promedio anual de 42m3/s y considerado por Nature Coservancy en su purificación en el portal del iagua como una de las ciudades con mayor estrés hídrico en el planeta.
Otro claro ejemplo es la del Valle de Cañete, Río Ica y de las Pampas de Villacurí, donde la disponibilidad de agua no satisface la demanda para los diversos usos en este territorio y cada vez es más crítico. Según el MINAGRI[1] , se tiene un déficit de 3.9 Hm3/año (1.5m3/seg) en el valle de Cañete, y para el valle de Ica se ha comprobado una disminución del 11% de los recursos superficiales y un incremento de 24% en la explotación de acuíferos y los balances hídricos realizados con recursos hídricos superficiales muestra déficit de 571 mmc (82% de la demanda) así como el balance realizado con la disponibilidad hídrica superficial y subterránea mostró un déficit promedio de 272 mmc -38% de la demanda.
Según el portal[2] del MINAGRI y el inventario nacional de uso actual del agua realizado por la ONERN en el año 1984 concluye que el agua utilizada en todas las cuencas más importantes del Perú fue de 22´222,351 m3/año, siendo el 68.8% de uso consuntivo y 31.2% no consuntivo y en todas ellas se han registrado crecientes déficit de agua, mostrado en el balance hídrico realizado con mayor énfasis en las cuencas del pacífico.
En este escenario caracterizado por crecientes problemas de déficit de agua, escasa institucionalidad pública y privada para la gestión del agua con una Ley General de Agua DL No. 17752 desde el 24 de julio del 1969 hasta el 31 de marzo del año 2009 que introduce cambios sustanciales entre ellas el concepto GIRH como un proceso que promueve el desarrollo y gestión coordinada del agua, la tierra y los recursos, relacionado con el objetivo de “maximizar el bienestar económico y social resultante de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales” (GWP 2000).
En el Perú, la GIRH se convirtió en un nuevo paradigma para la gestión del agua con cambios profundos especialmente el concepto relacionado a la “maximización de bienestar económico” siendo el cambio más significativo con respecto a la Ley General de Agua que considera al agua como un elemento natural inherente al ambiente y no como un recurso natural con valor económico transable en el mercado.
La ley de recursos hídricos en el Perú introdujo el paradigma GIRH que introdujo con carácter imperativo integrar por lo menos cinco aspectos: a) conciliar intereses de múltiples usos y usuarios de agua especialmente para mitigar conflictos, b) la calidad y cantidad relacionada a la oportunidad para satisfacer a la demanda, c) la gestión del ciclo hidrológico y de la disponibilidad de agua superficial, subterránea y otras formas, d) la relación de agua con el suelo y otros recursos naturales para la conservación del ambiente y la biodiversidad, así como e) la equidad social.
2. DESCRIPCION DEL PROBLEMA
A 10 años de la promulgación de la Ley de Recursos Hídricos 29338 y la incorporación del paradigma GIRH como política pública peruana se considera necesario realizar un breve análisis que responda a la interrogante de ¿qué limitaciones sustanciales de la GIRH se encuentran a 10 años de implementación de la política pública en el Perú?, ¿qué condiciones resaltantes se han desarrollado para garantizar la sostenibilidad de la gestión de los recursos hídricos?
El Perú tiene una larga tradición cultural ancestral en el manejo del agua, que la cultura colonial española no ha podido cambiar especialmente en la zona andina del Perú, hasta ahora, aún se practican acciones ancestrales relacionados a asegurar la disponibilidad proveniente de la lluvia que la GIRH no ha logrado integrar dentro de su enfoque y en su instrumentalización; también tenemos una larga cultura organizacional a nivel comunal y territorial tanto para la gestión del agua, conservación y protección de “territorios hídricos” o “ecosistemas hídricos” que la GIRH no ha logrado consolidar en los años de implementación hasta constituir los Consejos de Cuenca de Recursos Hídricos; así como tenemos una larga cultura implantada desde la Colonia y desde el inicio de la vida republicana que la gestión sectorializada de la ANA tampoco ha logrado superar, a pesar de que la Ley de Recursos Hídricos menciona como mandato para pasar al Ministerio del Ambiente.
En la misma perspectiva de realizar un análisis de la GIRH a 10 años de implantado la política púbica en el Perú, es preciso analizar la consolidación de la institucionalidad del ANA como ente rector técnico, normativo y de gestión para la implantación de la GIRH, dentro del marco del sistema ambiental para garantizar la gestión de la cantidad, calidad y cultura del agua; así como de los eventos extremos y cambio climático.
Este análisis se realiza dentro del marco de los objetivos y fines que persigue las políticas nacionales cuyo objetivo económico es el “crecimiento económico” donde el agua y el ambiente son considerados como servicios ecosistémicos y no una función de un sistema ecológico complejo que no necesariamente tienen valor en el mercado.
3. MARCO TEORICO
El Código de aguas de 1902, marco legal que promovió la primera irrigación en el Perú de imperial de Cañete, la ley 17752 general de aguas 1969 que crea la Dirección General de Aguas y Suelos, en 1990 DL 653 que crea la Intendencia de Recursos Hídricos, sirvieron de marco legal para la promoción de infraestructura hidráulica con cierto sesgo sectorial agrario, lo cual definió la cultura organizativa, política, social y económica de la gestión del agua en el Perú.
La creación de la ANA en el 2008 y la consecuente promulgación de la Ley de Recursos Hídricos 29338 en el año 2009, introdujo reformas sustanciales a la cultura de gestión del agua, dotándole a la ANA el liderazgo en la implementación del paradigma GIRH, mediante el cual se introdujo conceptos de mercado a la administración del servicio de agua dotándole de valor económico, reformulando el diseño organizacional de la administración y gestión del agua a nivel de cuencas hidrográficas, el financiamiento basado en la recaudación por la administración del agua, así como sus funciones ligados a su rectoría en la gestión de los recursos hídricos en el Perú, implementando para ella, acciones de planificación, administración, protección y medidas para el uso del agua.
La ANA ha implementado, en los años de funcionamiento, el Plan Nacional de Recursos Hídricos, cuyo objetivo[3] fue “construir una herramienta de planificación que posibilite el uso armonioso y coordinado del recurso hídrico en el país, contribuyendo a su gestión racional, integrada, descentralizada, participativa y sustentable de este vital recurso natural; considerando el agua como un elemento clave para la implementación de políticas sectoriales, bajo las condiciones de un desarrollo sostenible con inclusión social e incremento de la calidad de vida de la población; considerando acciones de mitigación y adaptación al cambio climático producido por el actual proceso de calentamiento global”.
También se han diseñado objetivos concretos que grafican la potencialidad y las limitaciones del enfoque GIRH y su proceso de instrumentalización de la ley de recursos hídricos, que es necesario mencionarlo para efectos de análisis y conclusiones del presente documento, en:
a. establecer criterios, lineamientos, programas y proyectos para el uso racional y armonioso de los recursos hídricos del país, que garanticen a la generación actual y futura, la disponibilidad de agua necesaria en patrones de calidad adecuados a los respectivos usos, de conformidad con los objetivos y medidas de interés nacional, establecidos en la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos;
b. Ser el marco técnico y conceptual para el desarrollo e integración de los Planes de recursos hídricos de las cuencas hídricas del país, conforme a lo estipulado en la Ley de recursos hídricos y su Reglamento;
c. Ser instrumento consensuado de planificación del Sistema Nacional de Recursos Hídricos, producto de un procedimiento establecido por la Autoridad Nacional del Agua, que ha considerado procesos participativos y de consulta, a la sociedad civil y población en general.
d. Formular propuestas con enfoque nacional para mejorar la disponibilidad hídrica superficial y subterránea en calidad, cantidad y oportunidad, considerando el aprovechamiento de fuentes no tradicionales como la desglación del agua de mar, el tratamiento y utilización de las aguas servidas entre otros;
e. Ser instrumento de gestión en la articulación de acciones y medidas de mitigación y adaptación de los recursos hídricos, al cambio climático en el ámbito nacional;
f. Lograr la utilización racional de los recursos hídricos por todos los usuarios sectoriales del país.
g. Contribuir a la prevención y defensa contra eventos hidrológicos críticos de origen natural o debido al uso inadecuado de los recursos hídricos,
h. Articular los usos del agua a nivel de fuente, entre los actores del Sistema Nacional de Recursos Hídricos, sector privado y la sociedad civil,
i. Proporcionar criterios para la asignación de derechos de uso del recurso hídrico a nivel de fuentes de agua y trasvases de agua entre cuencas hidrográficas;
j. Proporcionar mecanismos para la solución de conflictos hídricos de rango regional y nacional; y
k. Proponer esquemas de sostenibilidad financiera en la gestión de los recursos hídricos.
También es necesario analizar la formulación e implementación de la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, que tiene por finalidad diseñar lineamientos para gestionar la cantidad, calidad, la oportunidad, la cultura del agua, así como la adaptación al cambio climático y eventos extremos, considerado como la Política de Estado N° 33 referido a las medidas, relacionado a los recursos hídricos. El objetivo de la política[4] y estrategia nacional para “desarrollar leyes, medidas regulatorias, planificación, acciones y financiamiento para que la reforma deba conservarse en forma permanente, construyendo consensos a nivel de actores políticos y sociales a nivel de la Mesa del Acuerdo Nacional y de todos los actores políticos, técnicos, autoridades, académicos, lideres, usuarios y sociedad civil.
En estos instrumentos de política y de gestión se considera que la ANA está organizado para la administración y otorgamiento de derechos de usos de agua, protección de la calidad de agua, la evaluación y conocimiento del ciclo hidrológico, la formulación de instrumentos de planificación a nivel de cuenca hidrográfica, la articulación institucional, la promoción de la cultura del agua, el fortalecimiento de las organizaciones de usuarios y la provisión de servicios de información para la gestión de los recursos hídricos, distribuidos en 14 Autoridades administrativas del agua AAA, 71 administradores locales de agua (ALA) delimitados hidrográficamente, 12 consejos de recursos hídricos de cuenca en el Perú formalizadas con el apoyo de Banco Mundial BM y el Banco Interamericano de Desarrollo BID que ha logrado diseñar planes de gestión para 6 Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos, que permitan la seguridad hídrica del país.
Por otra parte, la ANA tiene como función gestionar los recursos físicos[5] del 70% de glaciares tropicales del mundo, ubicados en el Perú; 13 mil manantiales registrados; mil 104 ríos principales, 12 mil lagunas alto andinas, 4 mil 600 bocatomas para agua de riego, 159 cuencas hidrográficas de vertientes al pacifico, Titicaca y atlántico, y 34 cuencas transfronterizas con 5 países limítrofes, lo cual hace difícil el cumplimiento de su rol y de la implementación del paradigma GIRH en esa complejidad.
La ANA, ha registrado una oferta hídrica de 2 billones de m3, concentrada el 98% en las cuencas del Amazonas, 0.5% en la cuenca del Titicaca, y 1.5% en la cuenca del pacífico donde viven las 2/3 partes de la población peruana en la vertiente del pacífico, que incremental el nivel de complejidad en la GIRH.
Según la ANA, el concepto asumido sobre la GIRH[6] como "un proceso que promueve, en el ámbito de la cuenca hidrográfica, el manejo y desarrollo coordinado del uso y aprovechamiento multisectorial del agua con los recursos naturales vinculados está orientado a lograr el desarrollo sostenible del país sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas" Artículo 06 del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos” que convoca a todos los actores de la gestión, tiene como eje central el “Desarrollo Sostenible” y considera tres dimensiones básicas y más importantes para conseguir la sostenibilidad a nivel social, económica y ambiental, lo cual no son suficientes para gestionar el agua en un país muy complejo y que podría considerarse otros 18 dimensiones que existe en nuestro país, como por ejemplo la dimensión mágico religiosa en la cultura andina, estratégica, política, jurídica, administrativa, hidrográfica, hidrológica que complican aún más la implementación de políticas y estrategias, así como el rol de la ANA.
El “desarrollo sostenible” definido como el “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades”, introducidas como concepto por la Comisión Brundtland que resalta el concepto de “satisfacer las necesidades esenciales de generaciones presentes y futuras” teniendo como premisa que la satisfacción de necesidades que forma parte del crecimiento es casi infinita que compromete el uso de los recursos naturales finitos especialmente para sociedades pobres que requieren satisfacer “necesidades” para conseguir el desarrollo esperado sobre la base del uso de sus recursos naturales.
La GIRH como enfoque incorpora dentro de su concepto el desarrollo sostenible de la Comisión Brundtland e instrumentaliza sus conceptos para la “satisfacción de necesidades del ser humano” considerando por tanto como “usuario” de un servicio ambiental mercantilizado de los recursos naturales desde los años 90s que pasaron del concepto de cumplir funciones ecosistémicas (biocéntrico) a servicios ecosistémicos (anthropocéntico), evolucionando en el tiempo a tener valor de uso para luego ser incorporado al mercado con un valor de cambio[7].
En cuanto al Desarrollo Sostenible se han planteado otros enfoques más amigables con el ambiente como el de la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) como la “mejora de la calidad de vida humana sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas” y la economía ecológica que se limita a las leyes de la termodinámica “la materia no se crea ni se destruye, solo se transforma” y la “energía disponible de un sistema cerrado disminuye” conocida como la ley de la entropía, premisa bajo el cual la economía ecológica plantea que la sostenibilidad del sistema combinado de economía y ecología[8].
4. CONCLUSIONES
· La ANA en su balance por 10 años de vida institucional cree que la informalidad en el uso del agua superficial y subterránea ha crecido en estos 10 años, lo cual representa el grado de correlación con la economía peruana con un 70% de informalidad. El ANA, ha tenido dificultades en el proceso de formalización debido a su debilidad institucional y su capacidad coercitiva para hacer cumplir su rol de fiscalización del uso adecuado y equitativo de los recursos hídricos.
· La implantación del paradigma GIRH, ley de Recursos Hídricos y la creación de la ANA no se acompaña de una política pública seria para la modernización de la infraestructura hidráulica, deteriorada cada vez más; lo cual hace que la eficiencia de captación, conducción y de aplicación sean deficientes hasta el momento, lo cual se ve limitado por la reducción de la disponibilidad hídrica por la reducción de caudales motivadas por una diversidad de factores de degradación de territorios hídricos donde cae el agua de lluvia o el cambio climático que afecta los regímenes de lluvias y climas.
· La ANA, ha implementado un Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos para la cuantificación y sistematización de la demanda del agua y volúmenes superficiales y subterráneas, estudios para regular la oferta hídrica, estudios hidrogeológicos, hidrológicos, instrumentos de gestión técnico normativos para la gestión de la demanda del agua, así como la formalización del derecho de uso del agua para fines agrarios y poblacional, tratando de mejorar la eficiencia en el uso del agua y reducir la conflictividad del uso del agua, sin embargo se encuentra en franco crecimiento según los reportes de la Defensoría del Pueblo y la PCM.
· El enfoque intersectorial, de la GIRH y de la ANA no ha superado realmente al sector agrario en el manejo del agua, lo cual está condicionado al uso mayoritario para el desarrollo agrario; sin embargo, ha venido incorporando otros enfoques y sectores en la gestión debido a factores externos como el cambio climático, reducción creciente de la disponibilidad hídrica, degradación de ecosistemas hídricos, tratamiento de externalidades para diversos usuarios de agua.
· El Plan Nacional de Recursos Hídricos, cuyo objetivo[9] fue “construir una herramienta de planificación que posibilite el uso armonioso y coordinado del recurso hídrico en el país, contribuyendo a su gestión racional, integrada, descentralizada, participativa y sustentable de este vital recurso natural; considerando al agua como un elemento clave para la implementación de políticas sectoriales, bajo las condiciones de un desarrollo sostenible con inclusión social e incremento de la calidad de vida de la población, considerando acciones de mitigación y adaptación al cambio climático producido por el actual proceso de calentamiento global”, a 10 años de fortalecimiento de la ANA todavía se nota lejano a su materialización, tanto a nivel de los conceptos a operacionalizar, así como la racionalidad de la gestión del agua.
· La gestión integrada, descentralizada y participativa del agua tiene limitaciones en su proceso de materialización ya que el diseño de la ANA es más una institución centralizada y desconcentrada, ya que los organismos desconcentrados como los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca hasta el momento no logran funcionar debido a la dificultad en implementar mecanismos para gestionar la cuenca hidrográfica con la participación de todos los actores relacionados al uso del agua.
· La sustentabilidad y sostenibilidad en la gestión de los recursos hídricos es discutible desde el enfoque de economía ecológica ya que la realidad indica que el uso informal e indiscriminado de los recursos hídricos para satisfacer las “necesidades” del mercado está permitiendo la degradación de los ecosistemas hídricos donde las aguas de lluvia se almacenan en ecosistemas naturales e infraestructura construida de represamiento.
· Otro elemento importante a considerar es el financiamiento de la ANA, cuyos recursos son provenientes de las tarifas por la autorización de uso de agua y de las emisiones de aguas servidas a fuentes de agua, cuya estructura tiene limitaciones para financiar la recuperación, manejo y conservación de ecosistemas hídricos, así como el pago por ambos derechos funciona como incentivo para la informalidad porque el pago de una multa puede resultar menos engorrosa y burocrática para el usuario.
· La instrumentalización de la GIRH ha puesto énfasis en la satisfacción de la demanda, diseñando soluciones desde el punto de toma de agua (captación), diseñando “infraestructura gris” para hacer más eficiente la atención a las necesidades de los usuarios y con escaso énfasis en la disponibilidad del agua aguas arriba del punto de captación que también un sesgo a la construcción de infraestructura reguladora (represas) pero con poco interés en el tratamiento de “territorios hídricos”, donde generalmente coexisten ecosistemas naturales con actividades humanas diversas que requieren un tratamiento diferenciado.
5. REFERENCIA BIBLIOGRAFICA
1. Autoridad Nacional del Agua, MINAGRI; Política y Estrategia Nacional de Recursos Hidricos, 2019 https://www.ana.gob.pe/nosotros/planificacion-hidrica/planificacion-hidrica
2. Autoridad Nacional del Agua, MINAGRI, Foro Construcción de la Gestión del Agua; 2019, https://www.youtube.com/watch?reload=9&v=YWcdzJwCmiU
3. Autoridad Nacional del Agua, MINAGRI, Foro Construcción de la Gestión del Agua; 2019; https://www.cooperacionsuiza.pe/foro-internacional-construccion-de-la-gestion-regional-del-agua/
4. Autoridad Nacional del Agua, MINAGRI, Foro Construcción de la Gestión del Agua; 2019; http://www.elaguanosune.org/noticias/noticias-peru/foro-internacional-construccion-de-la-gestion-regional-del-agua/
5. Barrantes, R. (s.f), Desarrollo, Sostenido, sostenible, sustentable ¿o simplemente desarrollo?, pg 1 al 11
6. Escalante, H. Luis C. (2016), “Barreras que afectan la gestión integrada de los recursos hídricos: El caso de Panamá”, Universidad Nacional, Costa Rica.
7. Gómez-B, Erik, (2019) Lima Perú, “Más allá del crecimiento: Alternativas desde la economía ecológica”.
8. Henriquez, E. (2011), “Avances y limitaciones de la gestión integrada de los recursos hídricos en Panamá, Universidad Nacional de Colombia, Panamá, https://revistas.unal.edu.co/index.php/gestion/article/view/25424/39261
9. Ley General de Aguas, DECRETO LEY Nº 17752
[1] https://www.minagri.gob.pe/portal/55-sector-agrario/hidrologia/379-balances-hidricos-de-los-principales-cuencas?start=2
[2]Ibid
[5] ibid
[6] https://www.ana.gob.pe/portal/gestion-del-conocimiento-girh/gestion-integrada-de-recursos-hidricos-girh-0
[7] Erik Gómez-Baggethun; Más allá del crecimiento, Alternativas de la economía ecológica; 2019 – Lima PUCP.
[8] Barrantes, R. (s.f.) “Desarrollo: Sostenido, sostenible, sustentable, ¿O simplemente Desarrollo?.
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